我國農民工已超過2.6億人，解決好“跨制度”銜接問題，可以有效保障佔全國人口20%的農民工羣體的參保權益。

　　2014年7月1日，《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）正式施行，這是一個具有里程碑意義的政策。《暫行辦法》的核心內容有哪些？有何重要意義？實施之後需要注意哪些問題？本文拋磚引玉，與大家討論。

　　核心內容解讀

　　《暫行辦法》的核心內容，包含銜接對象、銜接時點、銜接條件和銜接資金。

　　《暫行辦法》的銜接對象是“兩種制度”，一是城鎮職工養老保險，二是城鄉居民養老保險。需要在這兩種制度之間辦理銜接手續的人員，適用該辦法。如果不是在兩種制度之間銜接，而是在各自制度內部跨地區轉移，那麼應適用各自制度有關轉移接續的規定。

　　《暫行辦法》的銜接時點是“法定退休年齡”，即參保人員達到城鎮職工養老保險法定退休年齡，在此之前不辦理城鄉養老保險制度銜接手續。人社部相關負責人對此的解釋是：“如果每移動一次就轉移一次關係，對個人來講很複雜，經辦成本也很高，而我們的出發點是，一個人參加過多種制度，儘可能把他引導到能夠領取到較高待遇的制度。”如果參保人員達到城鎮職工養老保險法定退休年齡後，不符合按月享受城鎮職工養老保險待遇條件，又不願申請辦理城鄉養老保險制度銜接手續的，也可以按照城鎮職工養老保險規定延長繳費後再申請辦理城鄉養老保險制度銜接手續。

　　《暫行辦法》的銜接條件是“繳費年限滿15年”。參加城鎮職工養老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險。

　　《暫行辦法》的銜接資金是“個人賬戶”。參保人員從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，或者從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，都將個人賬戶儲存額全部轉移，合併累計計算。

　　三個層面的意義

　　我們說《暫行辦法》是一個具有里程碑意義的政策，至少可以反映在微觀、中觀和宏觀三個層面。

　　從微觀層面看，有利於保障參保人員（特別是農民工）權益。以前我們經常聽說農民工在春節回鄉之前“退保”，他們之所以將所參加的城鎮企業職工基本養老保險退掉，其中一個重要原因就是很多農民工是流動就業者，他們有可能在下一年度到另一個地區就業，或者回鄉就業，而當時跨地區的“轉移接續”或跨制度的“銜接”十分困難。如果說2010年1月1日施行的《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》解決的是參保人員“跨地區”的轉移接續問題，那麼此次施行的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》則解決參保人員“跨制度”的銜接問題。當前我國農民工已超過2.6億人，解決好“跨制度”銜接問題，可以有效保障佔全國人口20%的農民工羣體的參保權益。

　　從中觀層面看，有利於統籌城鄉社保建設。統籌城鄉社保，從養老保障角度看，至少包括三個統籌：一是統籌城鎮居民與農村居民，二是統籌城鄉居民與城鎮職工，三是統籌城鎮職工與機關事業單位人員。2014年2月，國務院發佈《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，在政策上完成第一個統籌。此次《暫行辦法》是在政策上完成第二個統籌，是統籌城鄉社保“三步走”的第二步，可以解決飽受詬病的制度無法銜接的積弊，具有比第一個統籌更重要的意義。

　　從宏觀層面看，有利於推動新型城鎮化健康發展。傳統城鎮化以“物”爲主體，新型城鎮化以“人”爲核心。2013年底中央城鎮化工作會議特別提出，要把推進農業轉移人口市民化作爲新型城鎮化的首要任務。對於“市民化”，可以有多種解讀，但其中最重要的一項內容，就是要讓農業轉移人口享有與市民同等的“社會公平保障體系”。此次《暫行辦法》對於推進農業轉移人口市民化，進而推動新型城鎮化健康發展具有積極意義。

　　需要注意的問題

　　《暫行辦法》的積極意義毋庸置疑，但也有幾個需要注意的問題：

　　第一，銜接不是並軌。“銜接”的重要內容之一，是符合一定條件（城鎮職工養老保險繳費年限滿15年）的參保人員，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，個人賬戶全部儲存額轉移合併，累計計算。但需要注意，在制度層面上，城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險仍是兩個獨立的制度，二者沒有並軌。

　　第二，待遇差距將長期存在。2013年，城鎮職工的月人均基本養老金爲1856元，城鄉居民的月人均基本養老金大約爲81元（基礎養老金約74元，個人賬戶養老金約7元），前者是後者的23倍。這兩種制度，由於籌資渠道、繳費水平、賬戶累計時間、待遇計發辦法等有很大不同，因此它們的待遇水平有很大差距，並且這種待遇差距還將長期存在，對此我們要有充分的心理準備。

　　第三，對城鎮職工養老保險的可持續性將帶來更大挑戰。《暫行辦法》規定，只要在城鎮職工養老保險制度繳費滿15年，就可以將城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，享受城鎮職工養老保險待遇。繳費不滿15年的，允許延長繳費至滿15年後再辦理制度銜接手續，享受相應的待遇。在這樣的政策導向下，可以預見，在未來的城鎮職工養老保險制度中，繳費剛剛屆滿15年的參保人員的比例將明顯上升，這對於本來就十分脆弱的城鎮職工養老保險的可持續性將帶來更大挑戰。