2014年07月04日 07:36
專訪十二屆全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪：“央地間財政管理應由全國人大立法決定”
今年四月，全國人大常委會對預算法修正案草案進行第三次審議。預算法有“經濟憲法”之稱，關係着對政府財政預算的使用和監督。2012年6月預算法修正草案曾提交十一屆全國人大常委會第27次會議二審，時隔兩年，這一法案的修改再次提上立法日程。
去年的十八屆三中全會對全面深化改革做出的總體部署被視爲重啓這一法案修訂的重要契機。
此次預算法修訂涉及預算編制、預算監督、財政管理體制等多個領域的改革，已經不只是單純的修訂法律條文的問題，而是關係到政府權力運行與政府自身改革、中央和地方財權事權匹配等深層次的重大課題。
6月30日，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出重點推進預算管理制度、稅收制度和央地財政關係三個方面的改革。
就上述議題，21世紀經濟報道記者專訪了十二屆全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪。他認爲，財稅立法改革的關鍵是遵照憲法精神理順公民、人大和政府在財政收支過程中的相互關係。
蔣洪說，預算法三審稿比二審稿有了改進，但誰來規範政府收支行爲仍沒有明確，另外憲法規定的管理國家事務的基本構架，公民、人大、政府三者之間的權責關係沒有在條款中得到明確。
針對新一輪財稅改革中財權事權如何匹配的熱點議題，蔣洪說，現行的制度是預算管理體制由上級政府決定，報各級人大備案，實踐中會導致財力和財權的過度集中。
“中央與地方之間的財政管理體制應由全國人民代表大會立法決定。地方各級政府之間的財政管理體制，由地方各級人民代表大會通過法定程序決定。國務院和地方各級政府按同級人民代表大會的決定負責財政管理體制的實施。”蔣洪說。
“財政專戶存儲的收支、經營性國有資產所產生的利潤都應納入預算”
《21世紀》：財稅改革在立法上應該怎麼體現？
蔣洪：關於財稅法規，我認爲可以分爲兩種：一是決定“幹什麼”的法規，二是決定“如何做出這些決定”的法規。
從立法方面來看，改革的實質問題是公共資金如何使用，按誰的意志來使用。以往實際上很大程度是領導來決定，現在更多地要反映公衆的意願，因此必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。
《21世紀》：你認爲完善財稅立法改革的關鍵問題是什麼？
蔣洪：對於完善立法，十八屆三中全會的決定中有一句話——財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。
我認爲立法改革的關鍵，是遵照憲法精神理順公民、人大和政府在財政收支過程中的相互關係。
我們可以看到今年的預算法三審稿比二審稿有了改進，亮點是明確了立法的目的是“規範政府收支行爲”。但作爲宗旨性條款，還存在問題，比如誰來規範政府收支行爲沒有明確。其次憲法規定的管理國家事務的基本構架，公民、人大、政府三者之間的權責關係沒有在宗旨性條款中得到進一步的明確。
爲了明確預算過程中公民的各項基本權利，應該加強各級人民代表大會對預算的審批和監督，建立全面、規範、透明、高效的預算制度，規範政府收支行爲，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。
《21世紀》：中央提出要加快完善公共財政預算、提高政府性預算規範、透明、效能，那政府的財政預算的完整性如何加強？
蔣洪：現行預算法的適用範圍不清晰。雖然提出了“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，是個重大進步。但其只涉及收入、支出，而沒有涉及資產、負債，預算管理不全面。
另外“政府的全部收入和支出”法律定義尚不夠明確，不足以在法律上保證預算的完整性。體現在財政專戶存儲的收支尚不包含在“預算”的範圍內，經營性國有資產所產生的利潤只有一小部分納入預算。
而我們應該把各級政府及其所屬的所有行政事業單位以及經營機構的全部收入、支出、資產、負債都應當納入預算報告和預算監督。
《21世紀》：政府預算的透明性一直被外界所詬病，如何通過財稅法制改革來完善？
蔣洪：我們可以通過預算法修正案三審稿看到，對於這個問題，預算法主要是明確了預算公開時間的法律規定性。但沒有對預算的透明，也就是公開的明細化程度做出明確的法律規定，會使公開不能起到應有的作用。而且部門預算由各部門分別公開，不便於公衆獲得信息，也增加了公開的行政成本。
可預期的情況應該是，預算收入公開細化到目級科目，預算支出公開，按功能分類細化到項級科目，按經濟分類細化到款級科目。項目支出按項目公開。各級政府財政部門負責總預算、本級預算以及所屬各部門預算的公開。只有這樣才能做到政府預算的透明性。
“應控制稅收規模增長過快”
《21世紀》：如何規範中央與地方的利益關係，將財權與事權緊密結合起來，也是新一輪財稅改革不可忽視的重要方面。
蔣洪：中央和地方的利益關係其實可以通過預算管理體制來體現，無非兩種，一是自上而下的安排，二是共同協商制定。
但我們現行的制度是預算管理體制由上級政府決定，報各級人大備案。這與立法的有關規定不相符，實踐中會導致財力和財權的過度集中。
我認爲，中央與地方之間的財政管理體制應由全國人民代表大會立法決定。地方各級政府之間的財政管理體制，由地方各級人民代表大會通過法定程序決定。國務院和地方各級政府按同級人民代表大會的決定負責財政管理體制的實施。
《21世紀》：現行稅制爲了增強中央財政的宏觀調控能力，其設計也就擺脫不了行政思維的影響，被人爲地增加了許多非市場因素。在市場起決定性作用的前提下，稅制改革如何進行？
蔣洪：現行稅制下，主要存在的問題是稅收規模增長過快，如果其速度快於經濟增長的速度，那政府就會過多地聚攏社會資本，在這方面應該要控制，三中全會也提出要穩定稅賦。
另外我們還看到，稅收種類過多也是問題，所以國家在推行營改增。我們知道，稅收應該有助於社會分工和市場資源的交換，所以稅制改革最終的方向就是堅持稅收中性原則，讓市場決定資源的配置。
同時，我們現行的流轉稅比例過大，而直接稅、所得稅比重不足，未來的改革方向就是增加直接稅的比例。
雖然我們有稅法，但是實際中行政影響往往會大於稅法，所以如何依法納稅繳稅，纔是未來改革的關鍵問題。
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（摘自世華財訊 2014-07-04）
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