2014年12月02日 14:21
憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。
憲法實施不足已經成爲制約法治中國建設的因素之一。在中國法學會憲法學研究會常務理事、四川大學法學院教授周偉看來，監督憲法實施的主要問題不是設立一個完美無缺的憲法監督機構，而是首先激活憲法框架內的監督體制，在監督憲法的實踐中，逐步完善憲法監督的具體制度和程序。
周偉提出，現行憲法規定，全國人民代表大會常務委員會負有解釋憲法、監督憲法實施的職責。那麼，基於全國人民代表大會常務委員會多年憲法實踐積累的有效經驗，對憲法問題的詢問予以答覆，可以成爲當前推動憲法實施的基礎。法律詢問答覆目前主要由全國人大常委會法工委負責，解答由各國家機關和地方人大常委會提出的憲法法律詢問。目前要做的只需要將法工委的國家法室和法規審查備案室組建成新的憲法工作委員會，使之“名實相符”。
此外，法院依據憲法基本權利條款裁決案件是協助全國人大監督憲法實施的有效實現方式。從實踐上看，自1954年以來，在司法個案中援引憲法已是中國司法的一個慣例。當前要做的，只需要全國人大常委會尊重這一歷史慣例，授權於法院。
憲法實施歷程
財新記者：憲法的生命在於實施。當前的憲法實施經歷了怎樣的發展過程？
周偉：現行憲法起草頒佈於1980年代，當時仍是計劃經濟主導，沒有較爲完備的法律體系，主要還是紅頭文件治國，談不上法律治理。而對憲法實施監督的主要內容之一就是審查法律法規是否違反憲法。所以，當時並沒有足夠的迫切性。。
1980年代憲法修改過程中也提出各種憲法審查方案，主要還是爲了糾正文革期間“無法無天”的情況，避免文革重演。另一方面，全國缺乏法律人才，法律教育非常薄弱。在這種情況下，沒有規定對憲法的實施情況進行監督是可以理解的。
彭真曾說過，憲法修改委員會反覆考慮過憲法委員會、憲法法院、普通法院等國外憲法監督機構，考慮到在我國政治體制下，很難設想再搞一個比人大常委會權力更高、威望更高的組織來管憲法審查工作。彭真當時還說，由全國人大及其常委會行使監督憲法實施的職責比較適宜，隨着情況的發展，是不是還可以搞一些具體的規定，這要等將來再說。
其實，違背違憲的問題一直存在，1988年的全國人大工作報告就提到過要加強對人大監督工作的認識，其實就是講違憲的問題。而且，委員長會議也討論過報請中央批准修正的違憲實例。
2002年，胡錦濤在憲法20週年座談會上提到，全面貫徹實施憲法，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。這說明中央已經認識到憲法實施監督的迫切性。但是，由於理解上的偏差，這一工作遲遲沒能啓動。
財新記者：1980年代強調憲法實施監督的情況是怎樣的？
周偉：1980年代主要是爲了解決地方黨政官員違反憲法的問題。除了法規與憲法牴觸外，比如任命地方官員，不按照憲法程序，黨委直接發文就任命，甚至不經過人大程序。
現在既有地方官員違反憲法的問題，也有將憲法實施提高到國家治理層面的需求，既是糾錯，也是建設社會主義法律體系的內在要求。
目前對憲法實施情況進行監督的政治條件基本成熟，逐步形成共識，要實現國家治理能力現代化，除了法治，沒有其他途徑。
財新記者：六十多年的憲法實施歷程，現在有沒有一些較爲固定成型的經驗？
周偉：嚴格講，現在還沒有成型的憲法實施機制，也沒有具體的工作機構，如果出現違憲情況，一般是發通知或決定加以解決。
按照憲法規定，全國人大及其常委會負責監督憲法的實施，比如全國人大常委會法工委目前從事着憲法實施的部分工作。在具體的司法個案中，如果出現違反憲法的情況，法院可以在沒有相關法律依據時援引憲法基本權利條款。如果將這兩方面的機制加以有效改進，啓動憲法實施的監督並不難。
在現階段，憲法監督方面存在的主要問題不是設立一個完美無缺的憲法監督機構，而是要首先激活憲法規定的監督體制，在監督憲法的實踐中，逐步完善憲法監督的具體制度和程序。
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