2014年07月07日 15:01
政府履行哪些職責、如何履行職責，直接決定着財政資金配置的比例和結構。由於經濟社會體制發生變遷，也由於社會熱點、焦點問題不斷變化，政府的施政重點總是處在調整之中。同時，財政支出結構調整也是動態、永無止境的。
改革開放30多年來，伴隨着計劃經濟向市場經濟的轉型，我國政府的經濟角色也從經濟活動的計劃者、組織實施者轉變爲市場秩序的提供者、基礎設施提供者和社會公正的維護者。反映在財政支出領域，就表現爲政府投資向社會基礎設施領域集中，而在競爭性領域則大幅削減；另外，在維護市場秩序、保障民生等方面，財政投入也有顯著增加。可以說，由政府職能轉變帶動財政支出結構調整，是過去30多年來我們的重要成功經驗。
當前，我們再次面臨着調整財政支出結構的艱鉅任務。一方面，推動科學發展、構建和諧社會，需要在環境保護、食品藥品安全、養老醫療、最低生活保障等領域顯著增加財政支持力度；另一方面，隨着財政收入高增長局面趨於結束，增量調整空間縮小，迫切需要把增量調整和存量調整結合起來以滿足新時期發展的需要。更麻煩的是，由於經濟體制轉型的原因，前些年我們通過定性分析就可明確哪些政府職能需要加強、哪些政府職能需要弱化，相應也就明確了調整財政支出結構的方向。現如今資金分配基本格局已經和彌補市場失靈、維護公平正義大體對應。簡單地延續過去的經驗，已經不能爲我們提供現成答案了。
一個突出現象就是：當前幾乎所有的政策評估，其最終政策訴求都可以歸結到增加財力支持上，都希望通過高層領導的重視來提高話語權並以此作爲增加財政支持力度的依據。誰的話語權強，誰的“哭聲”響亮，誰得到的預算資金就多。結果，各種“掛鉤”支出、“法定支出”層出不窮，預算被肢解、分割，資金分配碎片化。真正推行重大改革和發展措施時，卻難以集中相應財力。優化財政支出結構面臨新挑戰，決定了我們必須另闢蹊徑。
仔細觀察西方社會財政資金的分配過程，可以發現有兩個明顯不同的環節：一個是政治決策環節，一個是項目支出環節。
前一環節由政治家主導，主要決定財政資金在各支出領域的分配比例。在這個過程中，政府領導通過競選環節感受民意，明確解決社會問題的優先順序和解決途徑，並相應決定資金分配的優先領域和保障重點。而議會監督的作用，除了使政府施政貼近民意外，還可以防止出現因爲政府領導個人原因出現大幅調整財政資金分配比例而最終損害現行法律法規的實施。
第二個環節則是由各政府部門（財政部門和各支出部門）具體負責。各支出部門按照預算資金管理的有關規定，把政府的施政綱領細化爲不同領域內的具體行動（如基礎教育和高等教育，普通教育和特殊教育等），並在此基礎上決定財政資金在細化領域內分配的數量和比例。
上述兩個環節既相互區別又緊密聯繫。如果前一個環節（也就是總量分配層面）缺少規則，缺乏硬約束，各部門通過向領導“哭窮”就可以得到資金支持，那麼各部門都會把精力放到向上級伸手要錢上，而不會把精力放到如何用好、用活既有的財政資金上。反過來，如果後一個環節（技術層面）管理粗放，缺乏監督，資金使用混亂，也不能爲優化資金配置結構提供堅實的技術基礎。在這種情況下，優化財政支出結構就只能依靠部門領導的主觀判斷，依靠領導強勢的行爲方式。這種調整方式反映到第一個環節，必然使政府決策層陷入爭吵。因此，要優化支出結構，需要在兩個環節同時着力。
在預算資金總量分配的決策環節上，首先要完善分配決策機制、強化總量約束。要充分發揮預算部門的參謀和助手作用，在其提出財政支出總量（赤字規模）和結構建議的基礎上，由各級行政領導根據政府工作重點，需要完成的工作目標以及政策先後順序確定預算支出的規模（當然也包含赤字規模）、預算資金在各領域、各部門之間分配比例。其次要加強預算外資金管理。通過完善收入預測技術，提高預算收入編制的科學性，減少計劃與實際執行之間的誤差，大幅壓縮超預算收入的規模。超預算收入的減少，意味着政府資金分配自由裁量權的減少和年中調整預算行爲的減少。這樣，由於資金分配（各部門預算）在年初已被確定下來，政府各部門自然會把精力放到完成年度工作計劃上，而不是放在資金分配的爭奪上。
在各部門資金使用環節上，各支出部門則要圍繞貫徹履行法律規定義務、推進重大改革、貫徹重要政策不斷改進行政方式、改進公共服務，把既有資金用好、用活，以良好的施政業績履行政府對選民（對議會）的承諾。在這方面，應採取兩項關鍵改革，一是實行中期支出規劃（長期看要實行中期預算管理），削減不必要支出。實行中期支出規劃的好處，是可以倒逼各支出部門提高政策設計水平，從而帶動政府優化事權財力配置、加強績效管理，可以使各部門的資金分配更加貼近履行法定職能、更加貼近重大改革和重大政策，解決計劃與財政兩張皮現象。另一項關鍵改革措施就是推行績效管理。通過績效評估，減少對那些管理不嚴格、“跑冒滴漏”現象嚴重、資金使用效果差的支出項目的支持，把更多資金用到關鍵問題、熱點問題上，用到資金使用效果好的項目上。
從上述兩方面看，當前優化財政支出結構的努力都有不盡如人意的地方。首先，在資金分配環節，財政部門可以督促各支出部門開展專項檢查，督促各支出部門整合、提高專項轉移支付項目來優化資金配置結構。但對於不同部門間資金的配置，財政部門只有參謀、建議的權限，試圖由財政部門一家推動財政支出重大比例關係的調整是不現實的。其次，在技術層面上，無論是預算績效管理還是中期支出規劃，都是政府績效管理的一部分。但在整個行政管理體系沒有相應配合的情況下，主要由財政部門推動績效管理、中期支出規劃的做法很容易蛻變成財政部門對各支出部門的管理。在支出部門看來，這是財政部門附加給自己的負擔和義務，而不是政府管理的必然要求。於是，中期支出規劃（中期預算管理）、預算績效管理遭遇各支出部門的“軟磨硬抗”、改革進展落後於預期，也就不難理解了。
打破僵局的關鍵，還是要回到十八屆三中全會的重要論述上來，從國家治理體系和治理能力現代化的總要求出發，把完善政府治理作爲推動財政支出結構優化的總抓手。這也算是“以政府職能轉變帶動財政支出結構優化”重要經驗在新時期的新發展。
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（摘自世華財訊 2014-07-07）
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