2014年07月10日 04:39
國務院日前公佈《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，把在上海自貿區內實施的負面清單制度擴展到全國範圍內的各類市場主體，並以國務院文件形式明確了“法無禁止市場主體皆可爲，法未授權政府不能爲”的原則，這是有史以來對市場與政府關係最正式、最細緻、最清晰的論述。
現代市場體系是中國市場經濟的四大支柱之一。如果市場分割、准入限制重重、壟斷橫行局面不徹底改變，市場經濟就是一句空話。新一屆政府以簡政放權爲突破口，把建設統一開放、競爭有序、監管有力的市場體系作爲改革重要目標，這份被稱爲“促進競爭33條”的頂層設計文件即是其具體成果之一。
但是，要將文件精神落實，解決長期以來政府與市場邊界不清，壟斷和妨礙競爭行爲氾濫的局面，僅靠一份文件是不夠的，由指定的政府機構去落實每一項具體政策也不一定能取得良好效果，它需要的是全面的、更加徹底的精細化制度設計。
以打破地區封鎖和行業壟斷爲例，《意見》提出推行公用事業特許經營和自然壟斷行業競爭性業務放開。事實上這方面我們已經嘗試多年，儘管在一定程度上促進了競爭，增強了市場活力，但總體來看問題很多，並且越往後阻力越大，各種壟斷和准入限制就像玻璃門一樣，看似不存在，一走上前就會碰頭。要解決這些問題，靠一份或幾份粗線條的文件難以解決根本問題，反壟斷、促競爭政策要避免流於形式，就必須徹底更新相關的體制框架，更加註重製度的精細化。
一是充分發揮法律在促進競爭中的作用，及時修改保護壟斷、妨礙競爭的法律內容。長期以來，郵政、電力、電信、有線電視等自然壟斷行業都被認爲應該由一家企業（甚至由一家國有企業）來經營，但隨着技術進步和經營模式的革新，其部分業務或大部分業務放開競爭已經具備可行性，在這種情況下，開放准入就成爲必然。例如，電力行業的發電業務、郵政行業的快遞業務、電信行業骨幹網之外的業務應該引入競爭並且確實也引入了一些競爭，但受舊體制牽扯，競爭尚不充分，並且時常出現阻礙競爭的行爲。這種情況與相應法律法規的滯後有一定關係。例如，電力法、郵政法、鐵路法、航空法等法律制定時間普遍較早，有些是20多年前的產物，它們保護壟斷的色彩多於促進競爭的色彩。因此有必要對這類法律法規進行系統梳理，與《意見》精神不符合的內容要進行全面修改，這樣才能防止既得利益集團以過時法律作爲擋箭牌，阻礙競爭。
發達國家在管制壟斷行業方面的經驗是依法管制，這點應該加以借鑑，應該制定專門的行業法規，如《促進電信競爭法》、《電力改革法》等等，以確保對壟斷的管制和促進競爭完全納入法治化軌道。否則，《意見》中提到的開放准入問題很容易陷入扯皮狀態，壟斷行業也很容易侵犯消費者權益。
二是更新市場監管架構，高度警惕政企不分、監管俘獲問題。自然壟斷企業大多由政企合一的各種“局”（如電力局、郵政局、鐵路局、民航局等）演化而來，雖然政企脫鉤，但企業與主管或監管機構之間仍然骨肉相連，政府的反壟斷執法機構雖然也曾對電信等企業採取過法律行動，但大多數是高高舉起、輕輕落下。
有些促進競爭的計劃多年前就已提出但遲遲未能落實（如電力行業的“廠網分開、競價上網”），根本原因就在於管理架構不當以及監管俘獲的存在，沒有超然於利益集團之外的力量來推動這些促進競爭的改革。
全面的負面清單制度是一項革命性的制度，其重大意義不言而喻，但如果真要把這些制度落實，執行上就不能再走行政主導的老路，而要更多地依靠法律來監管，減少行政監管。因爲行政監管有相當大的隨意性，監管者與監管對象極容易存在利益重疊，由行政力量來推動反壟斷、促進競爭，極容易陷入兜圈子的窘境，這方面的教訓很多。
三是政策信息要高度透明、決策要高度民主。在公交、供水、供氣、垃圾處理等領域推行特許經營，引入競爭機制，有利於提高效率，節省財政資金，但從過往實踐看，市民與特許經營者產生利益衝突的事並不少見，這些都是信息不透明、民主決策不到位甚至官商勾結、利益輸送造成的。這些開放准入、促進競爭的改革要得到人民支持就必須在制度安排上更加精細化，決策應該更加民主。推而廣之，所有的促進競爭的政策，要在執行中不走樣不變形，都離不開信息透明和決策民主。
總之，“促進競爭33條”這份綱領性文件的精神如能得到落實，中國的市場化程度將會得到革命性的提升，但要避免它最終流於形式，需要依靠法治、民主的力度，需要體制架構方面的革新以及精細化的制度安排。
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（摘自世華財訊 2014-07-10）
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