2014年05月07日 06:25
上海市正式啓動新一輪城市總體規劃的編制工作，其中必須遵循的一條原則，就是嚴守用地底線，實現建設用地“零增長”甚至負增長。
上海昨日召開第六次規劃土地工作會議，與第五次規劃工作會議已經時隔近11年。目前上海執行的是2001年國務院批准的《上海市城市總體規劃(1999~2020)》，其編制始自1992年。雖然城市發展和人口、空間規模都在持續快速擴張，但基於土地等的資源、環境約束，上海新一輪總體規劃有關用地規模的目標不變，仍將2020年規劃建設用地規模3226平方公里作爲“終極規模”予以鎖定。
中共中央政治局委員、上海市委書記韓正、國土資源部部長姜大明和上海市委副書記、市長楊雄等領導出席了上述會議，並對相關工作提出了要求。
爲子孫留足空間
韓正在昨日的會議上強調，要按照中央要求，全面認識城市規劃在城市發展中的重要引領作用，精心編制好上海新一輪城市總體規劃。“規劃工作是百年大計，不能走彎路，不能出錯誤，否則將永遠遺憾。編制規劃既要積極、更要穩妥，既要有爲、也要無爲，重視留白。該守住不能變的，就要確保不突破底線，該與時俱進、面向未來的，就要爲我們的子孫留足空間。”
韓正說，城市規劃管不管用、能不能實施，關鍵看對城市發展的基礎性要素有沒有全面考量。一是要對未來20到30年上海城市人口規模和結構有科學分析預測，二是對未來城市發展用地總量和結構有全面認識，三是對生態環境有全面科學評估，把生態環境約束作爲城市發展的底線約束和紅線約束。要深入研究城市發展總體佈局結構問題。既要立足目前城市佈局結構的基礎性框架，也要實事求是看到城市功能和空間佈局結構存在的問題，通過新一輪規劃促進功能和空間佈局結構的優化。要更加註重同長三角地區和沿江與沿海發展相銜接、相協調，佈局結構更好體現服務長三角、服務沿江與沿海大通道發展。要更加註重中心城區與郊區協調發展，促進城鄉一體化發展。
姜大明則稱，要落實和完善最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，慎重穩妥推進土地管理制度改革，爲轉型發展提供堅實的土地資源支撐。一是堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地紅線，持續提高耕地質量，確保國家糧食安全；二是堅持最嚴格的節約用地制度，節約集約用好土地，確保新型城鎮化、工業化和農村健康發展；三是慎重穩妥推進土地管理制度改革，發揮好市場和政府作用，確保人民羣衆切身利益。
楊雄指出，要着力研究、妥善解決七方面重大問題，包括髮展目標、城市規模、城市空間佈局、產業發展、交通發展、新型城鎮化、生態環境。他表示，人口規模嚴格控制，建設用地規模只減不增，以土地資源利用方式轉變倒逼城市發展轉型。
接近規劃天花板
上海市規土局副局長岑福康介紹說，上海建設用地總規模接近規劃天花板，新增用地空間非常狹小。2013年底上海建設用地3070平方公里，約佔全市陸域面積45%，2008~2013年6年間，城市建設用地年均淨增量近50平方公里。距離2020年3226平方公里的終極規模，只剩下156平方公里的增量空間。
這也就意味着，從今年開始的7年內，上海平均每年新增建設用地只能控制在20多平方公里，還不到過去6年年均增量的一半。
基於此，上海將很難單純依靠農用地轉爲建設用地，更多的必須從建設用地佈局調整，以及結構優化上尋找出路。
在嚴控增量、盤活存量的基礎上，上海還提出通過實施土地利用全要素、全生命週期管理，建立城鄉統一的建設用地市場，提高空間週轉指標的週轉速度和效率，確保市場供應，實現不增土地增效益。
在盤活存量中，上海的工業用地成爲主力。岑福康說，上海建設用地結構不合理，工業用地佔比偏高。截至2012年底，上海的工業用地總量已累計供應856平方公里，佔建設用地比重的28％，是國際代表性城市的3~10倍。而且，建設用地佈局分散，工業用地集聚性不高。
目前上海的工業用地，包括“104區塊”、“195區域”和“198區域”。其中104區塊是指全市現有的104個規劃工業區塊，195區域指規劃工業區塊外、集中建設區內的現狀工業用地；198區域指規劃產業區外、規劃集中建設區以外的現狀工業用地，面積大約爲198平方公里。
不僅佈局分散，這些工業用地的土地利用績效水平差異也較大。比如，198區域工業用地，佔全市工業用地的面積比重接近1/4，但工業總產值佔比不到10%。
即便是104區塊，也存在高低不均的情況。104區塊的地均工業總產值是65億元/平方公里，但是其中有75個工業區塊低於其均值水平。
盤活存量
目前上海初步研究要將工業用地控制在500平方公里以內，這也就意味着將會有超過300平方公里的現狀工業用地要被減量、拆除或復墾，或者轉型爲其他建設用地。這是一個非常艱鉅的任務。
按照上海此前發佈的“上海市工業區轉型升級三年行動計劃（2013~2015年）”，104區塊以升級爲導向，重點發展戰略性新興產業和先進製造業，實施高端發展；195區域以轉型爲導向，重點發展與新城建設相融合、與產業鏈相配套的生產性服務業；198區域則是以復墾爲導向，重點實施生態修復和整理復墾。也就是說，198區域將徹底不再是工業用地。
此前上海市已經發布了《關於本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》，爲閒置及低效利用工業用地的調整、升級提出具體操作方法。對存量工業用地將主要採取區域整體轉型、土地收儲後出讓和有條件零星開發等實施路徑，併爲此制定了一系列引導、鼓勵政策。
爲了更好地推進198區域的減量化，目前，“關於支持區縣推進198區域工業用地減量化的實施辦法”也正在徵求意見中。
其中一個突破性的思路，則是將低效現狀建設用地減少和集體經濟組織資產和收益增加掛鉤，在減量化過程中不僅實現相關地類和資金的總體平衡，同時也形成集體經濟組織“造血機制”爲長效增收提供保障。
此前該項工作推進存在較大困難，正是因爲這些工業用地也確實給集體經濟組織帶來了相應的收益。
上海市規土局副局長史家明說，此項工作的成功，不僅在於198工業地塊的減量，更在於集體經濟組織資產的保值增值。因此將會通過多渠道多部門的政策和資金，建立集體經濟組織的長效收益機制。
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（摘自世華財訊 2014-05-07）
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